《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2023年1月1日起正式實(shí)施，這是覆蓋0到6歲幼兒年齡段公共服務(wù)的開創(chuàng)性地方立法實(shí)踐，標(biāo)志著上海在全國(guó)率先邁出了托幼一體化法治保障的改革步伐。《條例》既充分尊重兒童的生命周期發(fā)展規(guī)律，又切實(shí)回應(yīng)人民群眾的實(shí)際需求，對(duì)于完善我國(guó)學(xué)前教育與托育服務(wù)法律保障具有啟示意義。作為一項(xiàng)地方性法規(guī)，從立法的角度來看，《條例》主要實(shí)現(xiàn)了以下兩大立法創(chuàng)新。

一是立法形式的創(chuàng)新，《條例》在我國(guó)率先實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化立法保障。黨的二十大報(bào)告中對(duì)于“幼有所育”、學(xué)前教育的表述，充分彰顯了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。近年來，從國(guó)家到地方層面，依法保障學(xué)齡前兒童健康成長(zhǎng)的步伐明顯加快。就學(xué)前教育而言，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)前教育條例》《武漢市學(xué)前教育管理辦法》等地方性法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，學(xué)前教育法草案也已面向社會(huì)公開征求意見。就托育服務(wù)而言，國(guó)務(wù)院辦公廳早在2019年就印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各地相繼出臺(tái)地方實(shí)施意見，形成了從中央到地方的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)規(guī)范體系。但從實(shí)踐來看，3～6歲學(xué)前教育與0～3歲托育服務(wù)的主管部門分別歸屬于教育部門、衛(wèi)生健康部門，呈現(xiàn)分隔狀態(tài)，導(dǎo)致在法律制定、實(shí)施、保障層面往往區(qū)分進(jìn)行，學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化立法一直處于空白狀態(tài)。

從國(guó)際比較法的研究視角看，“從托育分離到托育融合”的托幼一體化正在成為公共托育服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。如日本的《綜合幼兒園法案》，就是倡導(dǎo)“托幼融合”模式的典范。此次上海市在立足市情民情、借鑒境外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，順應(yīng)托幼一體化改革導(dǎo)向，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施《條例》，率先破解從“幼有所育”到“幼有善育”的瓶頸問題，無疑填補(bǔ)了我國(guó)“托幼一體化”的立法空白，從形式上實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育和托育服務(wù)的合并立法，創(chuàng)設(shè)性地形成了對(duì)嬰幼兒從出生到入學(xué)前的托育教育一體化法律保障，完善了未成年人教育全周期法制體系。

二是立法內(nèi)容的創(chuàng)新，《條例》探索了學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化發(fā)展的路徑和內(nèi)容。學(xué)前教育與托育服務(wù)面向?qū)W齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環(huán)節(jié)。為了切實(shí)把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)，《條例》立足于頂層設(shè)計(jì)，在制度創(chuàng)設(shè)上突出打造普惠性學(xué)前教育和托育服務(wù)體系，減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“幼有善育”。

首先，提出構(gòu)建學(xué)前教育與托育服務(wù)的一體化規(guī)劃、實(shí)施和保障，并明確了政府部門的職責(zé)定位，特別是確立了教育部門主管學(xué)前教育與托育服務(wù)工作。《條例》中的許多規(guī)定屬于全國(guó)首創(chuàng)，對(duì)托幼制度整合具有啟示價(jià)值。

其次，進(jìn)一步明確以政府為主導(dǎo)、提供普惠性服務(wù)為主體的學(xué)前教育與托育服務(wù)原則。該原則既貫徹了黨的二十大報(bào)告“強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”的要求，同時(shí)又回應(yīng)了廣大市民群眾的需求和呼聲，對(duì)于今后豐富學(xué)前教育法的國(guó)家立法內(nèi)容，乃至引領(lǐng)助推出臺(tái)學(xué)前教育與托育服務(wù)法等類似專項(xiàng)立法具有借鑒意義。

最后，在落實(shí)學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化發(fā)展的同時(shí)，又分別根據(jù)其特點(diǎn)進(jìn)行差異性規(guī)定。例如，《條例》重點(diǎn)完善了幼兒園和托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管制度，從立法上明確了相關(guān)主體的規(guī)范性要求和法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)設(shè)立到事后監(jiān)管的完整法治保障。

（作者：虞潯，系上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、華東政法大學(xué)教授）